Séguin menace de ne plus certifier les comptes de l'Etat

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Jeudi 22 mai 2008
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BUDGET -
Séguin menace de ne plus certifier les comptes de l'Etat
[ 22/05/08 ] La Cour des comptes a certifié avec « neuf réserves substantielles » le bilan financier 2007 de l'Etat, dont l'actif s'élève à 555 milliards, et le passif à 1.211 milliards. Mais la transparence reste insuffisante aux yeux de son premier président.
Cette fois, cela passe encore. Mais si l'administration ne fait pas plus rapidement des progrès dans l'établissement de ses comptes, la sanction finira par tomber. C'est l'avertissement que lui a adressé, hier, le « professeur » Philippe Séguin. « Notre patience ne sera pas éternelle », a prévenu le premier président de la Cour des comptes, en commentant le rapport sur la certification des comptes de l'Etat pour 2007. Conséquence de la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) - un ensemble de nouvelles procédures budgétaires entré en vigueur le 1er janvier 2006 -, la juridiction de la Rue Cambon doit, désormais, chaque année, se prononcer sur la « régularité », la « sincérité » et la « fidélité » des comptes de l'Etat. En la matière, ce dernier est donc soumis aux mêmes exigences qu'une entreprise, ce qui suppose la production non seulement d'un compte de résultat mais surtout d'un bilan.
Jusqu'à 2006, l'Etat n'avait jamais procédé à l'évaluation exhaustive de son actif et de son passif, qui s'élèvent respectivement, à fin 2007, à 555 milliards et 1.211 milliards d'euros. La première fois, il y a un an, ce travail avait été validé par la Cour des comptes, qui avait certifié le bilan 2006 avec « treize réserves substantielles ». Celles-ci portaient, notamment, sur les valorisations, assez incomplètes, des actifs militaires et du parc immobilier.
« Des progrès importants »
Pour l'exercice 2007, ce ne sont plus que « neuf réserves substantielles » qu'a émises la Cour des comptes, et trois plus vénielles. Mais encore une fois, y figure « le montant des actifs de la Défense, dont le recensement demeure incomplet et insuffisamment fiable ». Concrètement, l'armée a du mal à évaluer la valeur de ses avions et de ses hélicoptères. Une autre « réserve » concerne le patrimoine d'établissements publics. Par exemple, la « valeur » de la possession du château de Versailles n'est ni à l'actif de l'établissement public de Versailles, ni à celui de l'Etat.
Rien de si grave, cependant, que la Cour des comptes en vienne à refuser de certifier les comptes 2007. « Les progrès accomplis » en un an ont été « importants », a tenu à souligner Philippe Séguin, mais « parfois trop lents ». Et c'est pour que l'administration « ne relâche pas l'effort » de transparence que le premier président de la juridiction financière hausse le ton, prévenant que « la Cour pourrait très bien être conduite à refuser de certifier ». La menace n'est encore que virtuelle. Elle aurait surtout une forte valeur symbolique, plutôt que juridique. Dans les trois pays qui se soumettent à cet exercice (Nouvelle-Zélande, Canada, Australie), les états financiers ont toujours été certifiés. L'Etat fédéral américain se soustrait, lui, chaque année depuis dix ans, sous divers motifs, à cette obligation.

JEAN-FRANCIS PÉCRESSE

Un bilan négatif de 656 milliards d'euros
Selon les chiffres 2007 certifiés par la Cour des comptes, l'actif de l'Etat s'élève à 555,2 milliards d'euros, en hausse de 6 % par rapport à 2006. Une amélioration qui s'explique surtout par la réévaluation des infrastructures routières. Le passif, lui, se monte à 1.211,6 milliards, en progression de 5 %. Il est principalement constitué par la dette financière (945,8 milliards), à laquelle s'ajoute une dette non financière, gonflée en 2007 par celle envers la Sécurité sociale. Au total, le bilan de l'Etat est déséquilibré à hauteur de 656,3 milliards.

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PHILIPPE SÉGUIN - LE PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES
« Dès que nous pointerons la situation des finances publiques, certains vont crier à la faillite de l'Etat »


Philippe Séguin.
Contraint, pour la première fois, du fait de la nouvelle procédure budgétaire (la LOLF), à faire valider les comptes de l'Etat par la Cour des comptes, le ministre délégué au Budget, Jean-François Copé, a raison de s'inquiéter du verdict des juges de la Rue Cambon : dans l'interview qu'il nous a accordée, le premier président de la haute juridiction, Philippe Séguin, indique en substance qu'une certification des comptes est loin d'être acquise. « L'étonnant, prévient-il, serait que, dès la première année, une certification soit possible sans la moindre réserve. » Et le premier président de la Cour des comptes rejette les demandes de compromis formulées par Jean-François Copé. Entre les deux hommes, qui étaient entendus hier sur ce sujet par les commissions des Finances des deux assemblées, le différend est patent. Le gouvernement a de bonnes raisons de craindre la décision de la Cour puisque l'Etat va devoir produire un bilan très déséquilibré, avec un passif d'environ 1.100 milliards d'euros et un actif de seulement 550 milliards d'euros. Une non-certification ou une certification avec de nombreuses réserves n'aurait guère de conséquences pratiques, mais elle entacherait sérieusement le bilan de la majorité en matière de finances publiques, d'autant qu'elle interviendra entre la présidentielle et les législatives.

Pour la première fois, fin mai 2007, la Cour des comptes va être amenée à valider les comptes de l'Etat, qui seront présentés avec un actif, un passif et une situation nette, négative en l'occurrence. Le ministre du Budget vous demande d'être compréhensif. A-t-il raison de s'inquiéter du verdict de la Cour ?
Je ne comprends pas très bien ces inquiétudes, si elles étaient avérées. Cela dit, la Cour n'a pas à être compréhensive. Elle se prononcera le moment venu sur des chiffres qui doivent eux-mêmes refléter au plus près la réalité de la situation de l'Etat. Il faut bien s'entendre en effet sur le rôle du certificateur. Son opinion ne saurait être négociée ni faire l'objet d'une sorte de consensus obligatoire. On a vu aux Etats-Unis, dans le secteur privé, où menait ce type de comportement. Quant aux chiffres, je ne peux vous dire aujourd'hui ce qu'ils seront. D'abord parce que les décisions prises pas la Cour, à venir, sont toujours collégiales, ce qui contribue, d'ailleurs, à leur force. D'autre part, parce que le processus normal pour tout certificateur, de discussions préalables avec le teneur de comptes - en l'occurrence le ministère des Finances et singulièrement la Direction générale de la comptabilité publique - se poursuit activement.

Craignez-vous, comme cela a été le cas lors de votre rapport sur l'exécution du budget 2005, d'être accusé de vous prêter à une opération politique ?
Ce n'est pas une crainte, c'est un pronostic ! Dès que nous pointerons la situation des finances publiques, certains vont crier à la faillite de l'Etat, d'autres à la dérive partisane. Nous sommes habitués. La Cour fait des constats et dit des vérités. Mais, très heureusement, l'opinion publique est, elle, légitimement convaincue de notre indépendance et de notre impartialité. Maintenant, je m'étonne de toute cette fébrilité. L'étonnant serait que, dès la première année, une certification soit possible sans la moindre réserve. Quant à l'étonnement qui pourra être suscité par le déséquilibre prévisible du bilan de l'Etat, la Cour ne manquera pas de prendre sa part à l'effort de pédagogie qui va s'imposer...

Mais, au Parlement aussi, des voix s'élèvent pour dire que la Cour ne peut pas à la fois certifier les comptes, les juger et auditer l'Etat. Ne faudrait-il pas redéfinir votre rôle ?
Il eût fallu y penser avant de nous confier la certification... Or le Parlement l'a fait - et je crois qu'il a eu raison. En réalité, qu'il s'agisse de juger les comptes, de contrôler l'action des administrations, d'évaluer leur efficacité ou de certifier la régularité des états financiers, nous n'avons qu'un seul métier : celui des comptes. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs reconnu l'unicité de ces missions dès 2001. Il y a, en outre, des correspondances et apports mutuels entre le travail de validation et celui d'audit. En fait, ce qui sous-tend tout cela, c'est le souhait de quelques-uns de rattacher la Cour au Parlement. Or, si je vois bien l'inconvénient qu'il y aurait à cette solution - celui de perdre notre indépendance, garante de l'impartialité de nos travaux -, je n'en vois pas l'intérêt, y compris pour le Parlement. Ce qui fait la force et l'utilité de la Cour des comptes, c'est précisément de se situer à équidistance de l'exécutif et du législatif, et d'être composée de magistrats indépendants qui pratiquent la collégialité et la contradiction. D'autant plus que nous avons aussi pour mission essentielle d'informer les citoyens, mission qui repose sur l'exigence de confiance. Lorsque nous publions un rapport, nous prenons le pays à témoin. Ce lien particulier serait naturellement brisé si notre indépendance devait être remise en cause.

Mais n'est-il pas sain de séparer, comme cela a été le cas dans la sphère économique privée, les fonctions de conseil des fonctions de certification ?
Pourquoi a-t-on fait cela dans le privé avec les lois de sécurité financière ? Parce qu'il y avait un risque de complaisance de la part du certificateur pour conserver ses fonctions de conseil. Pour nous, il n'y a aucun risque, car nous avons, si j'ose dire, une clientèle captive, qui, au demeurant, ne nous rémunère pas. Au surplus, je ne crois pas que nous ayons jamais été suspectés de complaisance.

Que pensez-vous des audits de modernisation de l'Etat pilotés par Bercy ?
Ce sont des audits internes menés par des services administratifs. Mais nous irons voir avec intérêt si les économies annoncées ont bien été réalisées.

Sur la prime pour l'emploi, avez-vous eu le sentiment d'être suivi dans le budget 2007 ?
Non, mais c'est une cause que nous ne lâcherons pas.

Au terme de sa première année d'application, la LOLF ne semble pas avoir révolutionné les pratiques budgétaires. Quel bilan en faites-vous ?
La LOLF est une construction. Tout ne peut pas être parfait la première année, d'un coup de baguette magique, d'autant que tout le dispositif d'information qui était prévu au départ n'est pas au rendez-vous. Mais, ce qui manque, surtout, c'est une volonté politique. La LOLF n'est pas vraiment prise en charge politiquement. On ne l'explique pas aux Français. Même les parlementaires n'ont pas tous vraiment vu le changement. Quant aux administrations, elles en voient d'abord les contraintes bureaucratiques. Il vaudrait mieux leur montrer ses avantages.

N'y aurait-il pas besoin de simplifier cette réforme budgétaire ?
Certainement.Par exemple, il y a beaucoup trop d'indicateurs de performance, 1.200, dont certains sont à la limite du risible ! Je me demande si la France n'est pas le seul pays au monde qui se soit évertué à imposer des indicateurs partout.

Avez-vous l'impression que le sujet de la dette publique est suffisamment pris en compte dans ce début de campagne électorale ?
Vous l'avez dit : elle n'en est qu'à son commencement.

PROPOS RECUEILLIS PAR JEAN-FRANCIS PÉCRESSE ET DOMINIQUE SEUX